Os 20 anos da Conferência do Cairo: conquistas e desafios da agenda de população e desenvolvimento na América Latina e Caribe

Em setembro de 1994,  no marco das conferências internacionais realizadas nos anos noventa para reativar a agenda de desenvolvimento, foi realizada no Cairo a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento (CIPD) onde 179 países aprovaram  um Programa de Ação com um horizonte de 20 anos que será concluído em 2014. A proximidade desta data e a realização da I Conferência Regional sobre População e Desenvolvimento, que ocorrerá em agosto em Montevidéu, torna necessário recordar quais foram os compromissos e quais são os desafios para a região.

O Programa de ação da CIPD recomendava um conjunto de metas e objetivos quantitativos interdependentes, como o acesso universal à educação primária, com especial atenção às meninas; a atenção médica primária, secundária e à serviços gerais de saúde reprodutiva, incluindo o planejamento familiar; a redução das taxas de mortalidade e morbidade em gestantes, filhos e mães e o aumento da esperança de vida. Os princípios do Programa de ação da CIPD representaram uma reorientação profunda da visão sobre a população e seus vínculos com o  desenvolvimento até então prevalecentes, pois apontam para a satisfação das necessidades das pessoas e o respeito e garantia de seus direito por parte dos Estados.

Contemplava assuntos de população e desenvolvimento sustentável relevantes para as pessoas, as famílias e os países, incluindo a estrutura e dinâmica da população; a redução da pobreza e das desigualdades sociais, geracionais e étnicas; a promoção da saúde e dos direitos reprodutivos; a igualdade de gênero e o empoderamento das mulheres; a inclusão e participação de distintos grupos populacionais, como os adolescentes, os povos indígenas, os idosos e os migrantes; as mudanças nas famílias, entre outros. O Programa de ação da CIPD ressalta a necessidade de viabilizar e dar prioridade aos assuntos de população nas agendas nacionais e internacionais – considerando além dos temas que têm prioridades particulares, como as lacunas e iniquidades em matéria de acesso à saúde sexual e reprodutiva; os temas emergentes, tais como o envelhecimento e a articulação do trabalho produtivo com o reprodutivo; aqueles especialmente sensíveis como a migração internacional – considerando o valor da informação sócio-demográfica para as políticas e para os programas públicos, a gestão local e o enfoque dos direitos humanos, de gênero, intergeracional e étnico nas políticas públicas.

O Programa de ação  da CIPD adverte: “Embora o desenvolvimento facilite o gozo de todos os direitos humanos, não se pode usar a falta de desenvolvimento para justificar a violação dos direito humanos internacionalmente reconhecidos. O direito ao desenvolvimento deve ser exercido de maneira que se satisfaçam equitativamente as necessidades ambientais, de desenvolvimento e demográficas das gerações presentes e futuras”.

Ao longo destes anos, as atividades de seguimento dos avanços e progressos na região de América Latina e Caribe revelaram os desafios enfrentados em um contexto de crescimento econômico volátil, altos níveis de pobreza, persistentes desigualdades socioeconômicas, instabilidade política e progresso acelerado das transições demográficas e urbanas. A região continua sendo a de maior desigualdade entre todas as regiões do mundo, característica que limita a construção de um desenvolvimento sustentável. A desigualdade na distribuição da riqueza  é a maior entre todas as sub-regiões do mundo, inclusive superior à da África Subsaariana.

Não se pode justificar os grandes diferenciais no acesso aos benefícios do desenvolvimento que predomina entre os países e entre os territórios e grupos populacionais e no interior dos mesmos, pois estes constituem discriminações no exercício dos direitos.  O contexto atual de crescimento econômico e de melhorias distributivas abre uma oportunidade para avançar na eliminação dos desequilíbrios de desenvolvimento e de qualidade de vida.

Nas últimas seis décadas, a população da América Latina e Caribe mais que triplicou, passando de 167 milhões de pessoas em 1950 para 596 milhões em 2010, com um ritmo de crescimento superior à média mundial (nesse mesmo período de tempo, o planeta passou de 2500 para 7000 milhões de pessoas). No entanto, o ritmo de crescimento foi diminuindo, devido à transição demográfica, que levará a população a crescer somente 20%  (717 milhões) do ano 2010  até o ano 2030 e somente 9% a mais (782 milhões) até o ano 2050, de acordo com as últimas projeções populacionais elaboradas pelo Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas.

A acelerada queda da fecundidade, que se iniciou apenas na primeira metade do século XX, é a característica mais marcante das mudanças demográficas ocorridas na região. Com efeito, em meados do século XX a América Latina e Caribe tinham índices reprodutivos que estavam entre os mais altos do mundo, com uma taxa de fecundidade total (TFT) de quase 6 filhos por mulher, um filho mais que a média mundial. Quatro décadas mais tarde, a fecundidade da região já estava abaixo da média mundial, com 2,9 filhos por mulher, e nas últimas décadas se obteve uma redução considerável, até alcançar 2,17 filhos por mulher. Dessa maneira, atualmente a região se aproxima do  nível de reposição da fecundidade (2.1 filhos por mulher). Este já foi alcançado por 16 dos 37 países dos quais se têm estimações (5 países da América Latina e  11 do Caribe), os quais já apresentam taxas de fecundidade iguais ou inferiores ao nível de reposição, outros 4 países têm taxas globais de fecundidade ligeiramente superiores a esse nível e somente três países, Bolívia, Haiti e Guatemala, o superam por  um filho a mais. Nos três  próximos quinquênios, mais  12 países passarão a estar com as TFT  abaixo do nível de reposição. 

Desde 1950 à atualidade,  a  população da América Latina e Caribe ganhou mais de 23 anos em média de vida,  o que elevou a esperança de vida ao nascer para quase 75 anos para ambos sexos no quinquênio atual. Esta cifra é 7 anos mais elevada do que o total das regiões menos desenvolvidas do planeta e somente 1,8 anos menor que a esperança média da Europa. Para o mesmo período, a taxa de mortalidade infantil da região caiu mais de  86%, passando de 138 para 18 mortes anuais para cada 1000 nascidos vivos. Em todos os países se tem observado uma redução do risco de morte antes do primeiro ano de vida, apesar das limitações impostas pela iniquidade e pobreza, assim como as crises econômicas que se tem enfrentado nas décadas recentes. No entanto, a mortalidade materna permanece inaceitavelmente alta na maioria dos países da região, no que diz respeito à meta 5A do ODM, a qual orientava a redução das mortes maternas, é a que tem-se registrado menor progresso. O número projetado de mortes maternas ocorridas em 2010 teria sido ao redor de 8800 mortes.

Nos países com melhor situação a esse respeito, por exemplo Argentina, Costa Rica e Chile, ocorrem 100 ou menos mortes para cada 100,000 nascidos vivos. Por outro lado, tem-se um conjunto de países  (Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Peru e Bolívia) que apresentam uma situação  inquietante, com mais de 200 mortes para cada 100,000 nascidos vivos. Em uma pior situação se encontra Haiti, com mais de 400 mortes para cada 100,000 nascidos vivos. As tendências também são divergentes e em alguns países se tem observado retrocessos, mostrando a fragilidade dos resultados obtidos devido à falta de uma ação consistente e sustentada.

As desigualdades e dificuldades associadas ao acesso e uso de serviços de saúde reprodutiva são mais notórias entre as mulheres de áreas rurais, jovens, com menor nível educacional e entre as indígenas. A alta mortalidade materna deste grupo reflete as limitações que enfrentam para o acesso aos serviços de saúde sexual e reprodutiva e aos cuidados de urgências, especialmente obstétricos, seja devido à falta dos serviços,  ou por seu custo elevado,  ou pela distância, ou ainda pela falta de informação.

Na maioria dos países da região se constata a presença de uma crescente proporção de jovens em idade escolar secundária  e que estão em trânsito para o mercado de trabalho, etapa chave do ciclo de vida que se sobrepõem  o fim do ensino secundário com as decisões de emancipação ou formação da família e a entrada para o mercado laboral. A [L1] consideração da situação social e econômica dos adolescentes e jovens dentro das políticas educativas e de emprego é um assunto crucial da agenda de população e desenvolvimento. A falta de oportunidades frente a esta etapa da vida, que afeta principalmente os pobres, pode acarrear abandono do sistema educativo, desemprego ou a inserção laboral precária e desfiliação institucional permanente, entre outros problemas que tendem a perpetuar as condições de exclusão.

O nível de pobreza que afeta as crianças e os adolescentes da América Latina e Caribe é um fenômeno marcado e inaceitável, que não somente se mantém no tempo mas ainda mostra sinais de agravamento. Os indicadores de pobreza multidimensional mostraram que o percentual de pobres menores de 18 anos em 2009 era de 45%, ou seja, quase a metade das crianças e adolescentes da região eram pobres.

Um dos principais mecanismos que contribuem para a reprodução da situação de pobreza na região é o limitado acesso das crianças e jovens pobres à educação de qualidade. A inacessibilidade  ao sistema educativo afeta principalmente as crianças e jovens dos estratos pobres e com intensidades diferentes entre os países da região. Para ilustrar com os casos extremos, observa-se que nos estratos altos da Argentina, Chile e Uruguai,  a totalidade da população de 15 anos permanece no sistema educativo,  enquanto que nos estratos baixos de El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicarágua, somente 75% dos jovens permanecem no sistema educativo nessa mesma idade, ou seja, um quarto desta população fica fora do sistema educacional.

Outro mecanismo de reprodução das desigualdades sociais e da pobreza é a fecundidade adolescente. Ocorreu um recente aumento ou estagnação dá magnitude desse fenômeno, dependendo do país e da Região,  tendo principalmente afetados os estratos da população com menores níveis educacionais, os que já possuem um número superior  de filhos. Na maioria dos países com dados disponíveis tem se visto um aumento do percentual de jovens mães entre 1990 e 2010 (12 de 18 países). Contudo, também se verificou que na década de 2000 houve uma certa inflexão  na maior parte dos países da maternidade adolescente, até mesmo redução desta. Mesmo assim, em 7 dos 18 países esse fenômeno aumentou (Argentina, Bolívia, Colômbia, Equador, Guatemala, México, R. Dominicana) e em 3 dos que havia reduzido (Nicarágua, Peru e Venezuela) foi de maneira marginal. Sabe-se que a maternidade se concentra no grupo de jovens de 18 a 19 anos, contudo cabe destacar que em todos os países a maternidade de 15 a 19 aumentou entre 1990 e 2010, e  aumento foi reativamente maior entre as adolescentes de 15 a 17 anos, com exceção do Haiti.

O contexto da fecundidade adolescente implica que uma quantidade importante de jovens mães se vêem obrigadas a atender às necessidades de suas famílias de maneira prematura, o que limita sua continuidade na educação e determina sua ocupação em atividades de baixa produtividade. Por outro lado, o comportamento reprodutivo que leva a uma fecundidade alta e precoce tende a se reproduzir de pais para filhos, o que gera um mecanismo de reprodução da pobreza e da desigualdade em longo prazo.

A desigualdade étnica é uma dimensão adicional da desigualdade regional. Os povos indígenas continuam sendo discriminados social e  economicamente e se vêem desfavoravelmente afetados em âmbitos tais como em seu reconhecimento social e político; apresentam enormes desvantagens educacionais, os mais altos índices de pobreza, menor educação, piores condições habitacionais e de saúde, todo isso constitui um quadro de violação de seus direitos humanos. Na América Latina, a média da mortalidade infantil das crianças indígenas é 60% maior que a média das pessoas não indígenas, 48 mortes por mil nascidos vivos frente a 30 por mil, respectivamente. A diferença é mais elevada no que diz respeito à probabilidade de morrer antes dos 5 anos de vida, com uma sobre-mortalidade de 70%. Atualmente, na América Latina se contabilizam 671 povos indígenas, os quais somam mais de 46 milhões de pessoas. Além disso, existe uma grande população afro descendente, que se estima em mais de 120 milhões de pessoas.

Uma das características regionais mais relevantes é o alto grau de urbanização que foi alcançado, esse processo gera desafios, principalmente em termos de impactos ambientais, de deterioração da qualidade de vida nas zonas marginais e de segregação espacial das oportunidades, entre outros, porém, também representa  oportunidades econômicas referentes à prestação de serviços e à atenção concentrada das demandas da população pobre. Com 80% de população vivendo em zonas urbanas, a região é hoje a mais urbanizada das regiões em desenvolvimento. Este processo se explica principalmente pelo fluxo migratório das áreas rurais.

Na América Latina e Caribe se observam intensos processos migratórios, vinculados aos  processos econômicos e sociais mundiais como a globalização e as crises.

A emigração para os países desenvolvidos foi a tendência hegemônica nas duas décadas prévias ao inicio da crise econômica global; atualmente, a atenção desloca-se gradativamente em direção a uma diversidade de situações migratórias novas ou que se agravam, tais como o retorno aos países de origem e a redução do envio de remessas, o que se resume em vulnerabilidades e violações dos direito humanos dos migrantes [L2] (particularmente de grupos específicos como crianças, povos indígenas e afro descendentes, idosos e, em especial, mulheres).

A diversidade de temáticas sobre a população e o desenvolvimento não se esgotam com o que foi mencionado; como exemplo, basta mencionar à preocupante situação que vivem os jovens latino americanos em relação à violência e como a mesma se tem transformado na principal causa de morte desse grupo, particularmente da população masculina.

O processo de criação de uma nova agenda regional  de população e desenvolvimento

Os governos dos países participantes da CIPD, em particular os de América Latina e  Caribe, se encontram em um  processo de revisão dos seus Programas de Ação. Em 2010, a Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou a resolução 65/234 que estende o Programa de Ação para além de 2014. Nesse ano se realizará uma Assembléia Geral com um informe global de dados e análises da situação e o estado de desenvolvimento da população no mundo. Esta ocasião será determinante para se fazer  a nova agenda global que promova os direito humanos, a paz e seguridade e o desenvolvimento.

Um marco para a região da América Latina e Caribe neste processo será a I Conferência Regional sobre População e Desenvolvimento que ocorrerá em Montevidéu, Uruguai, de 12 a 15 de agosto de 2013, organizada pela Comissão Econômica da América Latina e Caribe (CEPAL) com o apoio do Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA). Esta Primeira Conferência Regional é resultado do último Comitê Especial sobre População e Desenvolvimento, reunido no ano passado em Quito, que transferiu suas funções a uma instância institucional superior. Durante a I Conferência Regional sobre População e Desenvolvimento será apresentada uma avaliação dos países com relação à implementação do Programa de Ação do Cairo na América Latina e Caribe 20 anos após a sua aprovação assim como uma proposta de agenda regional futura sobre população e desenvolvimento.

Em seguimento à implementação do programa de ação da CIPD depois de 20 anos de sua aprovação, se elaborará um informe regional sobre as conquistas alcançadas, metas pendentes e desafios, assim como temas emergentes para o futuro. Este informe será a base a partir do qual se atualizará a proposta da agenda regional para além de 2014, que será apresentada e discutida em agosto em Montevidéu no marco da primeira reunião da Conferencia Regional, a qual terá como tema central O Plano de Ação da CIPD depois de 2014.

A região da América Latina e Caribe apresenta hoje um conjunto de desafios e oportunidades o qual deve ser considerado em uma agenda de população e desenvolvimento. As dinâmicas populacionais que a região vivencia são mais complexas e variadas que anteriormente; neste contexto é importante manter em vigência o enfoque do direito e evitar o retorno das políticas de população do período pré-Cairo.

A região conta com um marco normativo e de políticas públicas favoráveis aos postulados da CIPD; o principal desafio é superar a lacuna de implementação destes marcos normativos e das políticas favoráveis ao Programa de Ação de Cairo, para além de 2014.

Todo este processo, que compreende a avaliação de resultados e desafios pendentes e a geração de uma nova agenda de temas sobre população e desenvolvimento, resultará em insumos fundamentais para o processo mais geral de construção da Agenda Global após 2015, ano em que os países terão que avaliar suas conquistas e pendências dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e gerar uma nova agenda global de desenvolvimento sustentável.

Glossário

Transição demográfica

A transição demográfica é o processo pelo qual se passa de um regime demográfico denominado tradicional, caracterizado por altas taxas de mortalidade e natalidade, à outro regime  denominado moderno, com baixas taxas de mortalidade e natalidade. Durante a passagem de um regime à outro, a queda da mortalidade precede a da natalidade, provocando um período de forte crescimento populacional.

Taxa Global de Fecundidade

A Taxa Global de Fecundidade expressa o número de filhos e filhas que em média uma mulher terá ao longo de sua vida reprodutiva.

Nível de reposição da fecundidade

Se diz que a fecundidade alcança o nível de reposição quando a Taxa Líquida de Reprodução é igual a 1, o que significa que cada mulher é exatamente substituída por outra mulher.

Desenvolvimento sustentável

Grosso modo, é o tipo de desenvolvimento que abrange três dimensões: a população, a economia e o meio ambiente: é o desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de atender as necessidades das futuras gerações.

[1] Este texto foi  elaborado a partir de diversas publicações do Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA) e da Comissão Econômica da América Latina – Centro Latino-americano de Demografia (CEPAL/CELADE).  Em particular, foram extraídos parágrafos e idéias dos seguintes documentos: CEPAL/UNFPA (2009), “América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa de Acción de El Cairo, con énfasis en el período 2004-2009” y CEPAL/CELADE (2013), “Propuesta de Agenda en  Población y Desarrollo para América Latina y el Caribe después de 2014. Primer borrador”.

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